La Base de Données Communales au service de la décentralisation

Le domaine des technologies de l'information est sans conteste le secteur qui a connu, au cours des dernières années, les mutations les plus spectaculaires. L'engouement pour le développement des systèmes d'information n'est pas fortuit, il est le corollaire des mutations que le monde est entrain de subir. En effet, le contexte tant international que national et local est plus que jamais favorable au développement des systèmes d'information.  

 

 

Contexte international et national

 

 

La mondialisation a entraîné des changements sur plusieurs plans et notamment au niveau technique et économique. En effet, sur le plan technique, la course pour la maîtrise des nouvelles technologies de l'information devient à la fois un leitmotiv et un passage obligé pour préparer un pays compétitif. Sur le plan économique on a pendant longtemps réduit les facteurs de production à la trilogie : capital, travail, et ressources naturelles. La mondialisation a ajouté à ladite trilogie un nouveau facteur de production : l'information.

 

 

Dans le nouveau contexte économique mondial, la réussite des organisations repose sur leur capacité à réunir les données, à les capitaliser et à les fournir. Ainsi, les bases de données sont devenues des véritables sources de production de richesse. Certains auteurs sont allés jusqu'à considérer que, à l'avenir, au clivage qui opposait les pays riches aux pays pauvres va se substituer un autre qui distinguera les "info-pauvres" des "info-riches".

 

 

Sur le plan national, les dernières années ont connu l'érection de la région en collectivité territoriale. Cette entité qui vient de consolider la décentralisation est un instrument novateur du développement régional ; elle est appelée à élaborer son plan de développement économique et social et à préparer son schéma régional d'aménagement du territoire.

 

 

Après plus de deux décennies d'application de la loi relative à l'organisation communale, si le bilan des réalisations des communes est marqué par certaines satisfactions, beaucoup d'efforts restent à fournir en matière de planification ; Les communes n'arrivent pas encore à améliorer leur capacité de programmation et de mise en œuvre des actions de développement. Les raisons sont de plusieurs ordres, elles tiennent à l'inexistence de structures locales de planification, à la faible maîtrise des sources de financement de l'équipement local, mais aussi à la difficulté pour le conseil en exercice à se conformer à une politique pluriannuelle définie par les conseils sortants[1].

 

 

Pour la préparation du prochain plan de développement économique et social, les trois niveaux décentralisés sont concernés. Au niveau régional, un plan d'action doit être conçu sur la base d'une vision globale du développement régional et d'aménagement du territoire ; le niveau médian quant à lui est considéré comme un lieu privilégié d'animation et de coordination des plans communaux ; Le dernier échelon local est appelé à élaborer des plans de développement communaux sur la base d'une programmation pluriannuelle, comme le stipule d'ailleurs l'article 30 de la charte communale.

 

 

Il va sans dire que l'indisponibilité des données nécessaires à la préparation d'un plan de développement économique et social local constitue le principal handicap. Dans tous les cas, planifier c'est faire une prévision qui doit se fonder à son tour sur une parfaite connaissance de la situation de départ. Force est de constater que cette dernière question est loin d'être maîtrisée.

 

 

Gestion de l'information au niveau local

 

 

                        La prise de conscience de l'importance des informations dans l'aide à la prise de décision ne date pas d'aujourd'hui ; En 1989, à l'occasion du 4ème Colloque National des Collectivités Locales, une commission spéciale s'est penchée sur cette question. Cela explique sans doute le vif intérêt que ce domaine suscite auprès des élus. Par ailleurs, le rapport de la dite commission note  l'absence de toute unité d'archivage et une imparfaite connaissance par les communes de leur patrimoine, et ajoute que ces dernières éprouvent de grandes difficultés à fournir à l'administration de tutelle les informations demandées dans des délais très courts ; "dans ces conditions, les communes fournissent souvent des informations erronées et hétérogènes et parfois inexploitables…"[2] 

 

 

                        Dans un chapitre traitant de la nature des documents et des informations répondants aux besoins des collectivités locales on remarque qu'une grande imprécision entoure ce sujet. Il ressort aussi du dit rapport qu'il convient de créer des banques de données et élaborer les indicateurs démographiques et socio-économiques ainsi que tout ce qui a trait aux activités, aux équipements et à l'environnement de la commune[3].

 

 

S'arrêter là, c'est aller vite en besogne et c'est aussi nier les progrès accomplis par nombre de communes ; celles ci se situent à des échelles différenciées par rapport à la gestion de données. Si certaines éprouvent, en effet, des difficultés à fournir des données se rapportant à leurs activités d'autres sont bien avancées dans ce domaine.

 

 

Par ailleurs, l'expérience de la Direction Générale des Collectivités Locales (D.G.C.L.) compte beaucoup de travaux d'envergure, ainsi, depuis 1985 une enquête à objectifs multiples a été menée auprès de l'ensemble des communes et a touché aux aspects d'organisation, de fonctionnement et des activités communales ; Les équipements et infrastructures font, aussi, partie des thèmes abordés par cette enquête. Aujourd'hui, toutes les directions relevant de la D.G.C.L. se sont attelées à  mettre en place des bases de données couvrant leurs champs d'activités. Certaines sont parvenues à diffuser des publications[4] produites de l'exploitation de leurs bases de données même si ces dernières ne sont pas complètement achevées.

 

 

                        Face aux défis de la décentralisation d'une part et à la carence en données d'autre part, la BA.DO.C. apporte plusieurs types de réponses. Elle conforte les gestionnaires au niveau national et régional, ceux ci  peuvent y  découvrir toute l'assistance qu'elle est susceptible de leur apporter pour exercer leur fonction de décision et de programmation. Son histoire est déjà jalonnée de réussites et de quelques insuffisances ; bien comprendre les causes de ces dernières, notamment en ce qui concerne les conditions d'utilisation et de diffusion de données BA.DO.C est indispensable pour progresser.

 

 

Utilisations de la BA.DO.C par les CL et conditions de diffusion de ses données.

 

 

                        Jusqu'à présent, les données BA.DO.C. restent très peu utilisées voir non utilisées par les communes. Les raisons sont de plusieurs ordres ; elles tiennent à l'approche qui préside dans la conception de cette base de données. On reproche à cette démarche d'être à outrance sectorisée alors qu'elle s'adresse au milieu local qui appel une approche globale et intégrée. Cette démarche répond davantage aux besoins des planificateurs centraux.

 

 

                        La BA.DO.C. traite essentiellement des équipements qui sont par nature localisés. Partout dans les pays en développement, c'est sans référence directe à une demande spécifique des individus composant les collectivités à l'échelon local que se détermine la production des équipements collectifs. Leur programmation demeure généralement centralisée.

 

 

Lorsque le planificateur national est confronté à la lourde tâche de répartir des dotations, il estime que l'analyse des situations locales en fonction de critères prédéfinis peut l'aider dans cette fonction; Il repère des niveaux de "sous-équipement" et des niveaux de "suréquipement" au regard de critères d'égalité et d'efficacité de l'équipement de service public.

 

 

                        Ainsi l'outil privilégié du planificateur est la norme. Celle ci vise l'égalité de traitement des individus et des régions sur l'ensemble du territoire. 

 

 

                        Les approches sectorisées et basées sur la norme sont en porte-à-faux dès que le planificateur essaie de les projeter sur le niveau communal. Si l'Etat dans son action ne peut agir que par secteur, la commune présente la spécificité d'être un lieu où les besoins se précisent et où les équipements sont perçus par rapport à l'environnement dans lequel ils sont censés s'insérer.

 

 

                        Les normes sont aujourd'hui accusées de tous les torts. La première limite qu'elles présentent est ramenée au fait que l'équipement est jugé de lui-même sans référence au complexe d'équipements dans lequel il s'insère. Sur un autre plan même si les équipements étaient également distribués par habitant sur le territoire, demeureraient des inégalités dues aux facteurs physiques, économiques et socioculturels. Les normes deviennent ainsi "plutôt que l'égalité, la fiction de l'égalité de traitement des individus sur l'ensemble du territoire"[5]. 

 

 

 

                        Outre les insuffisances liées à l'approche qui préside à la conception de la BA.DO.C., une autre raison qui pourrait expliquer le faible recours aux données de celle-ci, réside dans le fait qu'elle soit peu connue par les communes, de ce fait la BA.DO.C répond à un besoin qui n'est pas exprimé localement.

 

 

Dans la conception actuelle de la BA.DO.C, les communes sont réduites à un simple réservoir d'information dont le rôle se cantonne au renseignement d'un questionnaire dont elles ignorent l'utilité. On note, en effet, que les destinataires ne sont associés à aucun stade de réalisation de la BA.DO.C. Les évolutions que le milieu communal a connu rendent de nos jours son association incontournable pour une meilleure appréciation de ses besoins en informations.

 

 

                        Les besoins ne se présument pas ; ils doivent provenir des intéressés eux-mêmes, naître de leurs attentes[6], la diversité du milieu communal va, sans doute, faire émerger une diversité de besoins en informations, certains seront satisfaits par la BA.DO.C, d'autres nécessiteront que soient mis en œuvre d'autres outils. 

 

 

                        Sans vouloir dresser un tableau trop sombre des difficultés à surmonter, la plupart des insuffisances actuelles peuvent être surpassées moyennant l'association des communes à la définition de leurs besoins en informations et par la multiplication des bases de données en fonction des objectifs recherchés. Il serait un non-sens que de vouloir répondre par le même outil à des besoins qui s'inscrivent à des niveaux  temporels variés et qui se rapportent à des espaces aux réalités physiques et économiques très hétérogènes.  

 

 

            Quant aux canaux de diffusion des données BA.DO.C, la Direction de la Statistique met à la disposition des communes une copie des fiches de localités urbaines, ainsi chaque commune est tenue informée  sur la situation de ses infrastructures et équipements et de  celle des communes urbaines et "autres centres" de sa région. A ce titre, les champs de comparaison, pour les communes qui éprouvent ce besoin se trouve limité à la région. En effet, les entités locales peuvent éprouver le besoin de se positionner par rapport à l'ensemble des communes de même nature juridique ou de même taille démographique ou par rapport à une autre caractéristique.

 

 

                        L'usage du support papier pour la diffusion des données BA.DO.C. rend difficile leur exploitation pour les niveaux régional et national. Ainsi, la mise à la disposition des usagers, et notamment des partenaires privilégiés, des données sur un support informatique serait une voie louable pour assurer une large diffusion des données et épargner aux utilisateurs le temps nécessaire pour ressaisir les données.

 

 

                        De surcroît, les données étant présentées par localité enquêtée, l'utilisateur reste perplexe devant l'absence d'agrégation des données. En effet, ces dernières ne sont pas présentées pour les niveaux supra communaux. La base de données informatisée ne permet pas non plus de palier à cette difficulté. A ce titre les collectivités locales seraient intéressées par des niveaux d'agrégation se rapportant aux régions, aux wilayas, aux préfectures et provinces, aux communautés urbaines et aux syndicats de communes.

 

     

 

                        En somme, les approches globalisées et sectorisées se sont avérées insuffisantes pour rendre compte de la finesse des préoccupations quotidiennes.

 

 

Ebauche de définition des besoins en informations et des objectifs à rechercher par la mise en place des bases de données communales.

 

 

                        Seule une démarche partant du quotidien, des structures en places, des besoins des différents acteurs de la gestion locale est la plus appropriée pour préciser le contenu des bases de données locales. Les objectifs à rechercher par la mise en place de banques de données communales devront être guidés par le souci de permettre :

 

 

·         L'évaluation et l'analyse de l'organisation, du fonctionnement et des activités communaux ;

 

·         L'aide à l'identification des secteurs en difficultés et des goulets d'étranglement ;

 

·         L'identification des potentialités économiques, des fragilités et contraintes que la commune peut présenter ;

 

 

                        Le dernier point revêt un intérêt capital en ce sens qu'il permet au planificateur de déterminer le profil économique de la commune et de tenir compte des fragilités de son milieu, quand elles existent, afin de se prémunir contre les conséquences fâcheuses qui peuvent résulter de l'omission de cette question.

 

 

Il convient de souligner que l'enrichissement de la BA.DO.C. pourrait être recherché par le rajout des données ayant trait aux aspects démographiques et socio-économiques. Cet élargissement des champs touchés par la BA.DO.C pourrait se faire en puisant des données disponibles à la Direction de la Statistique, il s'agit notamment des résultats du dernier RGPH, des données de l'Etat Civil et des autres enquêtes réalisées par cette même direction.

 

 

L'allégement du questionnaire BA.DO.C. peut être établi tout en gagnant en terme de fiabilité de l'information recueillie, si l'on  s'adresse directement aux services compétents des différents départements ministériels centraux et organismes publics chacun pour le secteur qui le concerne. Cet allégement sera à la faveur d'une promptitude dans l'actualisation des données et d'un élargissement de leur champs aux communes rurales dont la dernière enquête remonte à 1982.

 

 

                        Dans plusieurs pays, c'est la tentative de maîtriser la croissance urbaine par la planification qui a rendu indispensable la mise en place de banques de données urbaines. Outre les données sur l'espace public, les banques de données urbaines nécessitent que soient prises en comptes les données topographiques et foncières. L'usage du S.I.G. est le moyen privilégié pour surmonter les problèmes nés de la sectorisation, il garantit l'harmonisation et la coordination des actions des multiples intervenants, accroît la maîtrise de la gestion locale et permet une meilleure articulation des composantes de la gestion urbaine.

 

 

                        Les SIG sont des outils d'aide à la prise de décision rationnelle, ils permettent de localiser les projets et de répondre à des questions qui interpellent quotidiennement les gestionnaires, il s'agit par exemple du zoning d'une région, de l'équipement le plus proche d'un point donné, des parcelles impactées par l'emprise d'un projet donné, du statut juridique d'une parcelle et de ses données topographiques.

 

 

Par ailleurs, la constitution du noyau initial du SIG n'est pas une tâche aisée, pour la réussir, il faut gérer deux contraintes à savoir les difficultés financières et techniques. En effet, sa mise en place  constitue un investissement coûteux et rentable à moyen terme seulement.        Le coût de mise en place des systèmes d'information géographique est dissuasif, d'ailleurs les rares collectivités qui s'en sont dotées l'on fait généralement avec le concours d'organismes étrangers[7].

 

 

                        Sur le plan technique, Il faudra mettre les communes en garde contre les effets d'un choix de logiciels non adaptés, celui ci ne doit constituer ni une question secondaire, ni la dernière pièce du puzzle à placer. Les échecs dus à un mauvais choix sont de deux types : un système bloqué, incapable d'évoluer ou un gadget sans utilité réelle.

 

 

Compte tenu de la masse de données à regrouper et à manipuler, les communes devront être assistées par les services du ministère de tutelle notamment en ce qui concerne l'élaboration de plans, leur digitalisation. Les communautés urbaines sont les entités les mieux placées pour se doter des S.I.G.; L'importance de l'espace géographique qu'elles couvrent rentabilise et justifie l'usage de cet outil.

 

 

                        Au total, la BA.DO.C demeure un outil performant adapté aux besoins du planificateur national et pour les objectifs d'aménagement du territoire. Ses données peuvent devenir des moyens négociation entre les nouvelles collectivités régionales et les pouvoirs publics notamment pour la répartition des dotations afin d'assurer un rééquilibrage régional de la répartition des infrastructures et équipements.

 

 

A l'inverse des niveaux national et régional, cette base de données, dans sa conception actuelle, ne constitue pas le meilleur outil pour satisfaire les besoins des communes ; le faible recours à l'utilisation de ses données en témoigne. Par ailleurs, pour les grandes agglomérations l'usage des systèmes d'information géographique semble être le moyen le mieux adapté pour les besoins de la planification urbaine. Les attentes des communes rurales en données étant très peu connues, devront être précisées en associant ces dernières. Sur un autre plan et pour faciliter l'usage des données BA.DO.C, il conviendra de les mettre à la disposition des usagers sur un support informatique tout en multipliant les niveaux de consolidation de ses données.