Les collectivités loacles au Maroc
Introduction 
La rentabilité, l’efficacité et la responsabilisation qu’invoque la gouvernance, ont été longtemps considérées le champ de garde du management des entreprises américaines notamment. Depuis la fin des années 80, et suite à la crise asiatique ayant annoncé l’effondrement du mythe du marché, les discours sur la gouvernance ont de plus en plus conquis la sphère du secteur public. En effet, les crises économiques mondiales ont remis en cause les capacités du marché à autoréguler l’économie et à assurer l’allocation optimale des ressources. La mondialisation a non seulement renforcé cette tendance, mais a affirmé les déficiences du modèle économique productiviste basé sur l’homogénéisation des besoins et sur l’hypothèse de l’élasticité de la consommation. D’aucuns, constatent que ce modèle de développement se nourrissait des déséquilibres planétaires et accentuait les fractures géographiques et sociales au point ou les poches de pauvreté se sont élargies et la criminalité culminé. Toutes ces donnes ont produit une déshumanisation des économies mondialisées et généré partout dans le monde des revendications identitaires, de cohésion sociales et de reconstitution des liens de solidarités. Sur le plan politique l’appel à un moins d’Etat ou à un mieux d’Etat ont été soutenus par les ONG et les pouvoirs locaux émergeants réclamant un nouveau partage des rôles avec les pouvoirs publics. Le retour au local à la recherche d’intégration économique a pris la forme d’une glocalisation et s’est accompagnée d’un changement du paradigme économique notamment face d’une part à la vulnérabilité des macro unités industrielles et commerciales et au défi lancé à la crise par les micro entreprises. Ces dernières, par leur souplesse d’organisation loin de constituer un simple palliatif sont devenues à la fois des lieux de régulation sociale et une autre « façon de faire le développement ». La gouvernance entendu comme une mise en réseau des différents acteurs à l’échelle d’un territoire donné autour de projets fédérateurs provoquant une dynamique économique pérenne convoque une série de principes dont : l’intégration, la participation, la négociation, la cohésion, l’équité, la transparence… Ce sont là aussi les vertus présumées du développement local. De la multiplicité des ses définitions se dégagent des constantes considérant que le développement local est une élaboration et une mise en œuvre des stratégies de développement intégré ; Il est également une démarche d’apprentissage de la concertation et de la solidarité qui sont les fondements de ses actions. C’est dire enfin qu’il est nécessaire de réunir les ingrédients d’une bonne gouvernance pour réussir le développement local. 1- Les collectivités locales, principaux acteurs du développement local Au Maroc la prise de consciente des enjeux du développement local est très affirmée. Elle est déclinée avec force dans nombre de discours royaux et de dans la déclaration de politique générale du gouvernement. A ce titre, ils invoquent que la mise à niveau de l’espace ne doit pas se limiter à son aménagement dans le cadre d’une économie mondiale « mais bien plus pour lui permettre de drainer toute sorte d’investissements… dans le cadre de la forte concurrence qui caractérise l’ordre économique mondial… et mettre à contribution tous les moyens pour la promotion des régions démunies et leur intégration au processus de développement en vue de réaliser la justice sociale et spatiale…[1]». 1-1 Qui sont les collectivités locales au Maroc et quelles sont leurs attributions ? La décentralisation marocaine initiatique amorcée en 1960 a connue un tournant historique en 1976. Cette année est considérée par nombre d’analystes l’an numéro de la décentralisation. En effet, elle a mis fin à la gestion bicéphale et transféré aux édiles locaux d’importantes attributions antérieurement dévolus aux autorités locales. Les collectivités locales sont, selon la constitution du 7 octobre 1996, les régions, les préfectures et les provinces et les communes. Elles sont dotées de la personnalité morale et de l'autonomie financière et élisent des assemblées chargées de gérer démocratiquement leurs affaires. L'organisation des communes est régie par le dahir portant loi du 30 septembre. Celles-ci, au nombre de 1547, se subdivisent en communes urbaines (249) dites aussi municipalités et en communes rurales (1298). La division administrative du Royaume en préfectures et provinces s'est substituée au lendemain de l'indépendance aux régions du protectorat. Dès 1956, les pouvoirs publics ont procédé, en effet, à un nouveau découpage administratif qui a donné naissance à ce nouvel échelon administratif intermédiaire entre le pouvoir central et les communes à la base. Le Maroc compte aujourd'hui, 71 préfectures et provinces (26 préfectures et 45 provinces). Les 16 régions, quant à elles sont les derniers-nés des entités décentralisées. Elles ont été érigées en collectivités locales par la Constitution de 1992 ; le Dahir du 2 avril 1997 en fixe l'organisation. Il n’existe pas de lien hiérarchique entre les différents niveaux territoriaux, et aucune collectivité locale n’exerce de tutelle sur une autre.
Par ailleurs, les liens et les relations entre les catégories d’entités décentralisées sont d’ordre organique, de coordination et de coopération. En effet, les conseils communaux constituent les collèges électoraux de base de l’assemblée préfectorale provinciale et régionale. Les assemblées préfectorales et provinciales sont à leur tour représentées au conseil régional par des représentants élus par le collège des conseillers provinciaux et préfectoraux. Les présidents des assemblées préfectorales et provinciales sont membres de droit au conseil régional avec statut consultatif. Les liens de coordination et de complémentarité et de coopération se tissent entre elles à travers les instruments de planification économique et spatiale alors ou par l’entremise des syndicats intercommunaux, inter provinciaux, ou inter régions. Ainsi, le Dahir du 30 septembre 1976 consacre le principe de la compétence générale de la commune pour régler toutes les questions d'intérêt local. Il a, dans son article 30, explicitement investi la commune de responsabilités économiques. Elle définit le plan de développement économique et social de la commune, conformément aux orientations et aux objectifs retenus par le plan national. La commune décide de son programme d'équipement dans la limite de ses moyens et de ceux mis à sa disposition. Elle propose à l'administration les actions à entreprendre pour promouvoir le son développement lorsque celles-ci dépassent ses compétences ou excèdent ses moyens.
Le conseil communal décide de la création et de l'organisation des services publics communaux et de leur gestion et examine les projets de plans d'aménagement ou de développement de la commune ; Il détermine aussi la participation financière de la commune aux entreprises d'économie mixte d'intérêt communal ou intercommunal et vote le budget, examine et approuve le compte de l'exercice. De ce fait la commune est le lieu d’ancrage de la démocratie de proximité, est assortie de pouvoir économiques et d’aménagement de territoire et intervient dans le domaine culturel et social et fourni les principaux services de proximité.
Au titre de ses fonctions consultatives, il est préalablement informé de tout projet devant être réalisé par l'Etat ou tout autre collectivité ou organisme public sur le territoire de la commune.
La préfecture ou la province constitue le deuxième niveau de décentralisation territoriale. Son statut hybride à la fois déconcentré et décentralisé lui confère un rôle de mise en cohérence des actions des entités y rattachées. Elle constitue le niveau de l’action socioculturelle et d‘appui au développement rural et de mise en œuvre du développement concerté. Son assemblée dispose d'une compétence générale pour régler les affaires de la province. Elle peut être consultée par les ministères sur les questions d'intérêt préfectoral, provincial ou intercommunal, notamment dans les domaines administratif et économique, et être invitée à donner son avis. Elle peut, d'autre part, adresser aux ministres compétents des requêtes concernant les objets de sa compétence ainsi que son opinion sur la situation et les besoins des différents services publics dans la préfecture ou la province. Elle peut, notamment, émettre un avis sur l'utilisation et la mise en valeur des terres collectives et des vœux sur les questions d'administration économique et sociale et d'administration générale. La région est le 3ème échelon de la décentralisation et la dernière collectivité créée. Instituée en 1971 comme une simple circonscription territoriale de planification économique et d'aménagement du territoire, la région a été élevée au rang de collectivité locale par la constitution révisée de 1992 et c'est le Dahir du 2 avril 1997 qui en fixe l'organisation. Le conseil régional règle par ses délibérations les affaires de la région, et, à cet effet, décide des mesures à prendre pour lui assurer son plein développement économique, social et culturel, et ce, dans le respect des attributions dévolues aux autres collectivités locales. Ainsi, en matière de planification économique et spatiale il élabore le plan de développement économique et social de la région et le schéma régional d'aménagement du territoire conformément aux orientations et objectifs retenus au niveau national. Il engage les actions nécessaires à la promotion des investissements privés et encourage la réalisation de ces investissements, notamment par l'implantation et l'organisation de zones industrielles et de zones d'activités économiques. Il prend toutes mesures en matière de formation professionnelle, engage les actions nécessaires à la promotion de l'emploi, à la promotion du sport, à la protection de l'environnement et de rationalisation de la gestion des ressources hydrauliques au niveau de la région et à cet effet, il est associé à l'élaboration de la politique de l'eau au niveau national. Il adopte aussi les mesures nécessaires à la promotion des activités socioculturelles et engage des actions en vue de promouvoir et de soutenir toute action de solidarité sociale et toute mesure à caractère caritatif. La loi régionale fixe un domaine de compétences de l'Etat susceptible de faire l'objet de transfert à la région ; en l'occurrence la réalisation et l'entretien des hôpitaux, des lycées et des établissements universitaires et l'attribution de bourses d'études en fonction des orientations nationales retenues par l'Etat en la matière ; La formation des agents et cadres des collectivités locales ; Les équipements d'intérêt régional. Les régions peuvent, en outre, entreprendre toute action nécessaire au développement régional, en collaboration avec l'Etat ou toute autre personne morale de droit public, dans des conditions fixées par des conventions. L'assemblée régionale propose à l'administration et aux autres personnes morales de droit public, les actions à entreprendre et donne son avis sur les politiques d'aménagement du territoire national et d'urbanisme et leur urbanisme et sur la politique d'implantation dans la région, des établissements universitaires et des hôpitaux. 1-2 Rôle économique des collectivités locales La doctrine de gouvernance se fonde sur le postulat que les pratiques classiques de gouvernement fondées sur les Etats nations ne peuvent résoudre les problèmes issus de la mondialisation. Les acteurs voient dans la territorialisation un moyen de faire face à la déshumanisation des économies mondialisées. Le passage à des échelons plus petits, plus proches des préoccupations des acteurs est générateur de développement local dans la mesure ou un réel changement des règles de jeu et des pratiques s’opère. La décentralisation marocaine a été motivée à l’origine par des raisons politiques, elle été et continue à être un instrument propulsant le processus démocratique. Elle est justifiée par les économistes en ce sens qu’elle donne lieu à une redistribution plus économique et plus efficace : les décisions relatives aux dépenses publiques, prises à un niveau plus sensible aux besoins et plus prés des destinataires, ont plus de chance de refléter la demande de serrvices locaux, que les décisions prises par un niveau central lointain. Les communes remplissent trois types de fonctions directement liées à son rôle économique : a- Organisation de l'espace Elle est remplie directement de part ses attributions de police administrative ou indirectement par sa participation à l'élaboration des partis d'aménagement et d'urbanisme, d'exécution des règlements et de contrôle. b- Fourniture des services publics locaux La deuxième fonction est fondamentale est consiste à créer et à organiser les services publics pour satisfaire les besoins essentiels des populations. Cette fonction de service public est également déterminante pour la promotion économique car les investissements privés se dirigent plus avantageusement vers les collectivités assurant une plus grande qualité de service public. La délocalisation du pouvoir économique est enfin le meilleur moyen d'associer les citoyens à la définition et au contrôle de l'exécution des choix économiques. L'administration de proximité accroît la transparence de l'action publique, améliore la communication avec les citoyens, réduit les retards et les conflits et permet un contrôle plus efficace des populations. La collectivité locale est aussi le lieu approprié pour la mobilisation et la participation des citoyens, souvent bénévole, à des projets qui les intéressent directement. La participation est un acte civique et volontaire qui prend la forme d’un engagement collectif et individuel des citoyens, elle revoie aux notions d’appropriation et de responsabilisation et par là ne peut être ramenée au seul processus normatif. Différentes formes de participation sont à distinguer ; Elle peut être individuelle ou collective ou sous forme de contribution matérielle ou financière ou bien à titre de participation active à l’élaboration d’un projet ou de prise de responsabilité dans le management communautaire. Elle est un véritable objectif politique et sociologique pour instaurer un débat démocratique sur le projet de développement. Elle recouvre une notion d’intérêt et d’un partage d’objectifs elle peut être instrumentalisée pour est aussi un moyen pour asseoir une action. La durabilité : décentralisation et protection sociale. Fractures géographiques - migration- Logique d'équité : grâce à la spatialisation des opportunités de développement, à la distribution plus équilibrée de la ressource et de l'investissement publics et à la limitation des disparités régionales ou urbaines et rurales. Elle peut cependant se traduire par une accentuation des disparités existantes à défaut de mécanismes d'ajustement et de péréquation, au moyen des subventions du gouvernement central ou d'une redistribution intercommunale des ressources publiques ; On a soutenu que la décentralisation du suivi de la pauvreté et de la gestion des programmes de pauvreté peut réduire les coûts et mieux cibler les bénéficiaires. Concernant les collectivités locales, la commune agit directement en faveur des populations démunies. Elle le fait notamment à titre d’assistance pour le transport et l’hospitalisation des indigents sur les établissements hospitaliers, pour le fonctionnement des maisons des vieillards, et pour apporter des secours aux nécessiteux à l’occasion du ramadan ou d’événements récurrents. L’année en cours a vu la création d’une nouvelle rubrique budgétaire au bénéfice des associations pour les handicapés. De surcroît, la contribution de la commune ne se confine pas à ces actions de soutien direct, elle réserve aussi une partie de son épargne brute aux subventions accordées aux ONG ou à tout autre organisme à but non lucratif. Elle est sans conteste l’espace le plus approprié pour la recherche et la mise en œuvre d’une politique de lutte contre la pauvreté. Elle est par excellence le lieu où se rencontrent et interagissent les différents acteurs publics et privés et c’est au niveau de cet espace que le ciblage des populations pauvres peut se faire. C’est aussi à son niveau qu’une vision intégrée sur la pauvreté devra être recherchée. En effet, l’appréciation de l’efficacité des actions ne peut se limiter à une analyse sectorisée. A ce titre, le rapport ne permet pas de rendre compte ni de la contribution des différents secteurs à la réduction de la pauvreté ni des effets des interactions et des externalités produits par le croisement des différentes actions. Le ministère de l’intérieur conscient de la nécessité d’œuvrer pour la réduction des déséquilibres entre milieux a prévu des mesures d’incitation aux communes pour la mobilisation des ressources locales. La plupart des communes rurales notamment celles qui sont dépourvues de matière imposable et ne pouvant pas par voie de conséquence subvenir aux besoins prioritaires des populations ont vu leurs niveaux de ressources s’améliorer grâce à l’adoption d’un système de solidarité. En effet, la dotation de TVA revenant aux collectivités locales est répartie sur la base de plusieurs critères dont le potentiel fiscal qui permet de corriger les inégalités de ressources propres assurant aux communes, des ressources indispensables pour que ces dernières jouent pleinement leur rôle de proximité. Ces mécanismes sont renforcés par la mise à la disposition des communes, qui restent malgré tout dans l’incapacité de faire face à leurs engagements, des fonds de soutien pour électrifier, désenclaver ou apporter de l’eau potable aux populations. S’agissant de la desserte des populations rurales en eau potable notamment à la suite de la sécheresse qui a frappé le pays, les communes ont servi de lieu de mobilisation des acteurs et des ressources pour atténuer les effets de cette sécheresse. Cette opération, en plus des effets directs qu’elle a produit sur les populations les plus sinistrées, a vu l’émergence d’une véritable culture de concertation, de mobilisation et de croisement des initiatives et a démontré que la collectivité locale est un cadre d’intervention privilégié qui permet de pallier les insuffisances relevées par le rapport de la banque mondiale liées aux défauts de ciblage des pauvres. c- Animation de l’économie locale La commune a pour troisième fonction économique de produire les équipements de proximité. Les investissements d'infrastructure de base et les équipements collectifs urbains sont considérés comme des éléments moteurs du développement économique. La plupart des infrastructures et des équipements de base relèvent de la compétence de la commune : réseau de distribution d'eau, d'électricité, d'assainissement de voirie, d'éclairage public etc. Les collectivités locales sont conduites à privilégier notamment, un type de projets moins capitalistiques, qui fait appel à des technologies moins lourdes ou moins sophistiquées et qui emploie à l'inverse, davantage de facteurs locaux et réalise des effets économiques induits plus importants ; Logique de proximité : son premier avantage est de multiplier les agents économiques publics, ce qui- permet; de substituer à la politique unidirectionnelle et centraliste, une stratégie plus éclatée, plus proche du besoin, plus adaptée à la réalité diverse du territoire et sacrifiant aux impératifs d'équilibre spatial et d'aménagement du territoire ; La collectivité locale a l'avantage de constituer un espace unique à la fois économique, social et culturel. Elle fournit de ce fait à l'action économique des dimensions essentielles et des opportunités d'intégration des actions de développement, qui ne sont pas possibles dans le cadre des actions verticales de l'Etat. L’intégration des acteurs est devenue la priorité dans les nouveaux projets de développement. A la conception d’un développement par le haut qui n’est pas toujours en prise avec les aspirations des populations défavorisées, s’oppose actuellement une vision venue d’en bas et plus durable des expériences d’amélioration des conditions de vie. En abandonnant à leurs sorts les populations les plus pauvres, le retrait croissant de l’Etat, parallèlement à la privatisation croissante des services urbains, a renforcé cette nécessité. 5- Partenariat Accueil des activités : la décentralisation est susceptible en outre de dynamiser l'économie en créant un cadre favorable à l'investissement privé et à la promotion de l'emploi. Les fonctions des collectivités locales de production des équipements de proximité et d'organisation des services publics notamment, produisent un impact direct sur l'environnement de l'entreprise. Lieu de captage de nouvelles ressources : la démarche économique décentralisée a prouvé aussi sa capacité à assurer le captage de nouvelles ressources et à mobiliser de nouveaux facteurs de production qui peuvent échapper aux circuits centralistes ; Transparence, imputabilité : inspection de l’administration territoriale, d’audit interne, révocation de présidents de conseils… 6 Planification Bien que la charte communal ai prescrit aux communes de préparer leurs plans de développement économique et social, il a fallut attendre l’année 1999, avec le retour au plan national, pour voir cette ambition se traduire dans la réalité. Cette expérience qui a le mérite d’avoir existé a été couronnée de quelques satisfactions et de nombre d’insuccès. Les éléments de satisfaction tiennent au fait que l’ensemble des collectivités locales se sont exercées pour la première fois à la planification et ont étaient acculées à recourir à de nouvelles méthodes gestion intégrant la dimension participative et s’appuyant sur la collecte des données nécessaires à la prise de décision. Cet apprentissage est d’autant plus concluant par la démarche qui a prévalue pour le conduire et par la qualité des bases de données générées. Sur le plan de la démarche, les collectivités locales ont conçus leurs plans de développement économique et social en s’appuyant à la foi sur les notes d’orientations et sur le canevas mis à leurs disposition à titre indicatif. Ce canevas est une sorte de guide méthodologique destiné à établir le diagnostic de la collectivité locale sous formes de forces et faiblesses et d’opportunités et menaces et à aider à l’identification des projets à inscrire dans le plan de développement économique et social. A ce titre, deux types de projets ont été distingués : « le noyau dur » constitué des projets pour lesquels le financement est prévu et pouvant être exécutés et « la banque de projets » composée des projets à inscrire dans le plan au fur et à mesure de la mobilisation des fonds nécessaire à leur réalisation. Cette expérience a eu le mérite d’ouvrir le débat au niveau local sur les méthodes de gestion de la chose locale, sur les compétences locales, et sur les systèmes d’information locaux, sur les mécanismes de coordination entre les différents acteurs locaux ainsi que sur les mécanismes d’appui